[ предыдущая статья ] [ следующая статья ] [ содержание ] [ "Санкт-Петербургские Ведомости" ] [ поиск ] Санкт-Петербургские Ведомости No 112(1537), 14 июня 1997

Устав Санкт-Петербурга: конституция города или корпоративный регламент?

Как известно, недавно Законодательное собрание приняло за основу проект Устава Санкт-Петербурга. Сегодня свою точку зрения об этом документе высказывает полномочный представитель президента России в СанктПетербурге Сергей ЦЫПЛЯЕВ.

В этом году в Санкт-Петербурге создается "двойная критическая точка" государственного строительства. Город практически решает два фундаментальных вопроса: организация государственной власти (Устав СанктПетербурга) и организация местного самоуправления.

Не нужно быть глубоким аналитиком, чтобы понять, насколько серьезные государственные решения должны быть приняты в Петербурге. Прежде всего, мы должны осознать, что и Устав Санкт-Петербурга, и система местного самоуправления _ это решения стратегические, долгосрочные.

Важно, чтобы они были выверенными, жизнеспособными, дающими городу эффективную, экономичную систему управления, работающую независимо от политических "право-левых" раскладов.

Крайне велика цена ошибки. Сделанный однажды выбор, даже неудачный, невероятно сложно поменять, он закрепляется организационно, структурно, входит в традицию, перемена требует колоссальных затрат.

За примерами далеко ходить не надо. Наиболее известные _ выбор ширины железнодорожной колеи, выбор между правосторонним и левосторонним движением, выбор стандарта цветного телевидения. Особенно страдают общества с оригинальным, "своеобразным" выбором, им приходится оплачивать стыковку с "обычными" соседями.

Недопустимо принимать решение, ориентируясь на конкретные личности, на соревнование между ветвями власти. Каждый политик рано или поздно покинет власть и будет наравне со всеми опробовать на себе плоды собственной деятельности, изумленно вопрошая: "Кто все это придумал?". Наша городская политическая жизнь уже дала яркие тому примеры.

Главным делом является, бесспорно, принятие Устава Санкт-Петербурга _ нашей "мини-конституции". Федеральная Конституция наделила Законодательное собрание Санкт-Петербурга правом принятия Устава. Более трех лет потребовалось городским властям для выработки проекта этого документа. За это время накопилось достаточно проблем, которые не могут получить своего разрешения в отсутствие Устава Санкт-Петербурга, например создание Уставного суда _ аналога Конституционного суда России.

Отрадный факт, что проект Устава наконец-то разработан и опубликован для всеобщего обсуждения.

К сожалению, приходится констатировать, что данный документ, предложенный совместной рабочей группой Законодательного собрания и администрации Санкт-Петербурга, обладает принципиальными дефектами и выполнен на низком государственно-правовом профессиональном уровне.

Авторы позволяют себе редактировать статьи Конституции России, устанавливая разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и Санкт-Петербургом, предлагать нормы, противоречащие Конституции, федеральному законодательству.

Но главные проблемы заложены в конструкции государственной власти в Санкт-Петербурге. В Уставе избрана модель президентской республики, в общих чертах соответствующая классическому американскому варианту с разделением властей на коллегиальную законодательную и единоличную исполнительную. Этот выбор оптимален для субъекта Российской Федерации, ибо вариант президентско-парламентской республики, реализованный на федеральном уровне, в регионах избыточен и неуместен.

Однако вместо последовательного проведения идеи разделения властей, закрепленной в федеральной Конституции, авторы пошли по линии создания персонального двоевластия "губернатор _ председатель Законодательного собрания".

Так, проект предусматривает, что и губернатор, и председатель наравне представляют Санкт-Петербург в отношениях с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, в международных отношениях. С этого момента внешний мир перестает понимать, с кем иметь дело, чье слово имеет вес. Либо губернатору и председателю придется везде "ходить парой", либо с нами перестанут разговаривать после первых конфликтов "двухголовой" власти.

Председатель наделен рядом полномочий, принципиально противоречащих коллегиальной природе представительного органа. Он руководит аппаратом Законодательного собрания, распоряжается средствами, предоставленными на содержание собрания. Если принять во внимание, что и контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга, и аппарат уполномоченного по правам человека Устав превращает в структурные подразделения Законодательного собрания (читай _ аппарата), то ясно, что возникает параллельное правительство, возглавляемое председателем Законодательного собрания.

Складывается впечатление, что составители буквально поняли конструкцию нашего государственного герба _ двуглавого орла. Что хорошо для герба, плохо для реальной работы _ недолго придется ждать момента, когда головы начнут клевать друг друга.

Абсолютно запредельной является идея предоставления председателю Законодательного собрания официальной резиденции. Мариинского дворца хватало для 400 депутатов и перестало хватать для 50? Я понимаю, что в городе достаточно дворцов, чтобы дать резиденцию каждому депутату, но не хватает бюджетных денег на оплату гораздо более скромных нужд граждан.

В целом можно констатировать, что для Законодательного собрания избрана модель "Лукьянова _ Хасбулатова". Она уверенно обеспечивает подавление "рядового" депутата и схватку за лидерство с исполнительной властью. Надо ли это петербуржцам?

Исполнительная власть Санкт-Петербурга оснащена оригинальными механизмами, неизвестными практике конституционного законодательства.

Например, Устав предусмотрел институт "временщиков". Выясняется, что в случае досрочного сложения полномочий губернатора выборы не проводятся, если он сделал это менее чем за два года (!) до истечения четырехлетнего срока. Законодательное собрание назначает из числа членов правительства и. о. губернатора. При этом само правительство формируется губернатором с согласия Законодательного собрания.

Этот механизм просто опасен для губернатора, причем буквально физически. Возникает колоссальный соблазн любым способом добиться отстранения губернатора в начале третьего года и посадить заранее введенного в правительство "своего" управляемого "лжегубернатора".

Нет сомнений, что такой назначенец не будет признан Советом Федерации, а в случае раскола в Законодательном собрании мы вообще рискуем остаться без главы исполнительной власти. С другой стороны, в Уставе не содержится стандартного механизма отстранения должностных лиц (не только губернатора) от занимаемых должностей в случае совершения преступлений, известный нам как "импичмент".

Остается только один вопрос: а зачем вообще нужны избиратели?

В проекте Устава самым существенным образом ограничиваются возможности исполнительной власти издавать нормативные документы. Губернатор имеет право делать это только в случаях, установленных федеральными законами, законами Санкт-Петербурга, правовыми актами президента Российской Федерации, правительства Российской Федерации. Такой разрешительный порядок хорош, если существует достаточное количество законов для регулирования нашей жизни. Сегодня, когда законов катастрофически не хватает (в городе нет даже устава!), этот механизм консервирует правовой хаос. Законодательная власть по своей природе "медленная". Заставить исполнительную власть идти рядом на коротком поводке она сможет, но кто от этого выиграет? Часто лучше плохой указ, чем отсутствие закона и указа. Есть иной способ решения этой проблемы. Каждый вновь принимаемый федеральный закон ограничивает, сужает поле нормотворчества президента, этот механизм "естественного торможения" полномочий президента заложен в федеральной Конституции и реально работает.

Примечательно, что законодатели желают своими коллегиальными решениями управлять целым городом, в то время как они расписываются в неспособности обеспечить такое нормативное управление аппаратом Законодательного собрания и административно подчиняют его председателю собрания. Может, все-таки лучше сначала попробовать на аппарате?

Не удивительно, что авторы так и не нашли достойной роли в системе органов государственной власти для правительства Санкт-Петербурга.

У него нет властных полномочий, оно играет роль "коллективного вице-губернатора" _ с ним губернатор советуется, он замещает губернатора в случае досрочного ухода. Впрочем, иного не могло произойти, поскольку в президентской республике понятие правительства является излишним: исполнительную власть возглавляет, осуществляет и несет ответственность за ее деятельность одно избранное лицо _ президент или губернатор.

Проект Устава перегружен "неконституционным материалом" _ нормами уровня законов и подзаконных актов, например, детально описываются внутренние регламентные нормы деятельности Законодательного собрания.

Немало времени потребовалось, чтобы убедить Л. И. Брежнева исключить список министерств и ведомств из Конституции СССР. Позже нам, членам Верховного Совета СССР, пришлось убеждать своих коллег не включать его и в закон о правительстве СССР, утвердить отдельным законом. Это ненормально _ менять конституцию или закон о правительстве, если происходит реорганизация или переименование структур исполнительной власти.

И вот опять начинаем с начала. В Уставе закреплены конкретные комиссии Законодательного собрания, фактически фиксируется ряд структурных подразделений городской администрации.

Есть и просто ошеломляющие открытия. Вот одно из них. "Бюджет Санкт-Петербурга представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти Санкт-Петербурга". Вот так. Мы, наивные, думали, что это наш "общий котел", средства для удовлетворения общественных потребностей, инструмент социальной защиты, а оказалось, что это денежное содержание власти.

Особого разговора требует система местного самоуправления _ это тема отдельной публикации.

Можно и дальше множить примеры. Все они говорят об одном. Нам предложен подготовленный в спешке низкокачественный документ, решающий корпоративные задачи представительной власти. В этой связи интересна роль представителей администрации Санкт-Петербурга в группе разработчиков. Они не ведали, что творили? Или наоборот, очень даже ведали? В таком виде Устав не может быть принят, он нуждается в самой серьезной переработке.

Федеральная власть не может согласиться с Уставом, противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Мир в городе эта конституция не обеспечит, порядок тоже.

Такого Устава Санкт-Петербург не заслужил.